Iniciativa Social y Estado de Bienestar

LEGISLACIÓN EN TORNO A LA INICIATIVA SOCIAL.

 Introducción

La legislación en torno a la iniciativa social se encuentra dispersa en múltiples disposiciones, contándose todavía hasta hace poco con leyes preconstitucionales.  Posiblemente el auge de los últimos años de la iniciativa social “empuja a la Administración a extender el manto legal sobre las zonas no colonizadas no sólo a efectos de fomentar o garantizar su libre participación, sino también para poder controlarla” (García, 1996)[1].

Tradicionalmente han existido posturas en contra de la legislación en torno a la iniciativa social y específicamente en contra de la legislación sobre el voluntariado, muchas veces más emotivas que razonadas, se plantean argumentos como:

• Si el voluntariado se basa en valores de solidaridad, ¿Puede existir una ley que pueda regular a esta?  Así, por ejemplo, ¿seria factible una ley sobre la amistad?

• ¿No estaremos realizando el proceso al revés?  Los voluntarios están en asociaciones, por lo tanto dotémonos de una ley de asociaciones adecuada, que es un marco más general, planteemos en la ley aspectos de promoción del asociacionismo y, en el apartado de miembros hagamos referencia a los voluntarios. Por qué, ¿Acaso es posible promocionar el voluntariado sin fortalecer las asociaciones donde van a integrarse?

• Los más “puristas” plantean: una ley del voluntariado que reconoce incentivos de cualquier tipo para los voluntarios que participen en asociaciones ¿no estaríamos acaso pagando por los servicios?, ¿No recibirían las asociaciones voluntarios únicamente interesados por esa contraprestación y se perdería el autentico voluntario altruista?, Quién controlaría que una persona es voluntaria ¿Se fiaría el Estado de las asociaciones? o ¿Establecerá sus propios controles?

• Otros más “pragmáticos” dicen que la responsabilidad de legislar sobre el voluntariado es de las comunidades autónomas y de hecho la mayoría ya habían legislado antes de la Ley Estatal.  Pero en cualquier caso, ¿Qué han aportado a la promoción del voluntariado las leyes autonómicas existentes?

• También se plantea que una ley de voluntariado sólo debería afectar a las asociaciones que establezcan relaciones con la Administración, dejando fuera al resto como hace la ley catalana sobre el Centro de Voluntariado en Cataluña.  Desde algunos ámbitos se plantean afirmaciones tajantes:  “El Estado no tiene derecho a legislar en materia de voluntariado, ni de definir sus características generales […] tiene derecho de legislar en la materia cuando los grupos y asociaciones eligen libremente por intermedio de sus legítimos responsables, democráticamente elegidos, colaborar con las finalidades perseguidas por los servicios del Estado…” (Tavazza, 1995)[2].

• Es posible que la ley pueda establecer requisitos muy elevados para las pequeñas organizaciones, como por ejemplo la existencia de seguro para los voluntarios que no podrían permitirse muchas, por lo cual dejaríamos en la “ilegalidad” al entramado asociativo más rico y activo en beneficio de las grandes asociaciones.

• Por último, los más “desconfiados” se preguntan ¿Por qué la ley del voluntariado cuando el Estado se plantea el recorte de prestaciones sociales y del Estado de Bienestar?  ¿Por qué los Estados no se plantean la necesidad de la ley en tiempos de desarrollo económico y sí en tiempos de crisis?, ¿Quieren que el voluntariado ocupe el lugar que dejan?

Otros, ven importantes ventajas en la regulación del voluntariado, ya que puede favorecer su libre desarrollo (Fernández, 1994)[3]:

• Favorece el voluntariado al eliminar los obstáculos para su ejercicio.
• Diferencia el trabajo voluntario del asalariado.
•  Establece criterios para la solución de conflictos entre los voluntarios y la organización.
• Determina medidas de apoyo.

Sin embargo en la propia legislación no suele ser infrecuente algunas medias que suponen una limitación importante al libre ejercicio del voluntariado, por ejemplo:

•  La Ley de Integración Social de Minusválidos, 13/1982 de 7 de abril, limita el trabajo voluntario a tareas ocasionales y secundarias (articulo 64.2): “Las funciones que desempeñe dicho personal vendrán determinadas, en forma permanente, por la prestación de atenciones domiciliarias y aquellas otras que no impliquen una permanencia en el servicio ni requieran una especial cualificación”

• Algunas ordenanzas laborales excluyen del trabajo voluntario a quien no dispusiera de medios suficientes de vida.

•  La Ley de Servicios Sociales de Galicia impone la mayoría legal para ser voluntario.

Legislación dirigida a las asociaciones.

La definición jurídica admite dos grandes formas de realidades asociativas, las asociaciones-corporaciones integradas por un conjunto de personas y las instituciones-fundaciones formadas por un conjunto de bienes que son adscritos a una finalidad.

El derecho de asociación se encuentra reconocido en el art. 22 de la Constitución Española de 1978, que de forma breve dice “se reconoce el derecho de asociación”.  Las únicas limitaciones a este derecho provienen de la prohibición de las asociaciones que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito y de aquellas que tengan carácter secreto o paramilitar.

En el ámbito jurídico no existe una clasificación clara de asociaciones.  La doctrina ha distinguido entre asociaciones y fundaciones, entre asociaciones de derecho público y de derecho privado, y entre asociaciones de interés público y de interés privado.  De la Constitución puede deducirse la siguiente clasificación de asociaciones:

•  Asociaciones de derecho privado (incluidas iglesias y asociaciones confesionales).

• Asociaciones de derecho público.

• Asociaciones del título preliminar de la Constitución Española:

	Los partidos políticos.
	Los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales.

• Fundaciones.

Asociaciones de derecho privado

Son creadas por un acuerdo entre particulares, es una agrupación voluntaria de personas para lograr un determinado fin.  En la actualidad este tipo de asociaciones es regulado por la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación, que por fin deroga la ley franquista 191/1964, de 24 de diciembre, de Asociaciones, el Decreto 1440/1965, de 20 de mayo, dictado para su desarrollo y aplicación y el Real Decreto 713/1977, de 1 de abril relativo a la denominación de las asociaciones.  Así mismo, afecta al Real Decreto 1786/1996 sobre procedimientos relativos a Asociaciones de Utilidad Pública y complementa a la Ley 30/1994, de 25 de noviembre, de Fundaciones y de incentivos Fiscales a la Participación Privada en Actividades de Interés General, en materia de Asociaciones de Utilidad Publica.

Parece increíble que el legislador diera tan poca importancia a este tema, y tuvieran que pasar tantos años para que las asociaciones dispusieran de un nuevo marco normativo.  Bien es cierto, que a pesar de la abundante legislación preconstitucional que regulaban las asociaciones hasta la fecha, se encontraba ya derogada la necesidad de autorización gubernativa previa, siendo únicamente necesaria su inscripción en el Registro a efectos de publicidad.  Algunos no han dudado en afirmar que este retraso ha sido interesado por parte de las organizaciones y de la Administración ya que se mantenía vigente una legislación obsoleta, “ […] quizá porque a todos, público y privados, les ha podido interesar tener un coladero legal, para la distribución incontrolada de subvenciones y lo que es peor, la proliferación de ONG en todo tipo de programas a modo de marionetas del poder político” (de Pedro, 1996)[4].

El País Vasco dispone de Ley de Asociaciones desde 1988: Ley 3/1988 de 12 de febrero de asociaciones del País Vasco.  Esta ley trata de defender la libertad y el pluralismo asociativo.  Es de destacar que la administración puede comprobar formalmente los requisitos de las asociaciones y la regulación de los derechos y deberes de los socios y su régimen de disolución.

La Generalidad de Cataluña, consciente de la necesidad de un nuevo marco jurídico que acabase en Cataluña con la vigencia de una ley tan obsoleta como la de 1964 aprueba la Ley 7/1997, de 18 de junio de asociaciones.  Esta ley tiene como finalidad establecer un marco general en Cataluña para las asociaciones sobre las que la Generalidad tiene competencia exclusiva.  Con esta Ley “se pretende mantener la absoluta libertad de creación, iniciativa, desarrollo, modificación, éxito o fracaso de la voluntad asociativa, sin condicionamiento de ningún tipo […]” (Preámbulo).  Establece los requisitos de constitución de las asociaciones, estableciendo unos requisitos mínimos de organización y funcionamiento y unos derechos y deberes de las personas asociadas.  Es de destacar el compromiso expreso de la ley de “promover el asociacionismo y facilitar el desarrollo de las asociaciones que persigan fines de interés general” (art. 31.1).  También crea el Consejo Catalán de Asociaciones como órgano consultivo para potenciar el asesoramiento legas de las asociaciones, su fomento y la mediación entre asociaciones y asociados

La ley orgánica 1/2002 establece un régimen mínimo y común, al que se ajustarán las asociaciones no contempladas en la legislación especial, limita su ámbito a las asociaciones sin fin de lucro, lo que deja fuera a las sociedades civiles, mercantiles, industriales y laborales, a las cooperativas y mutualidades y las comunidades de bienes o de propietarios (art. 1.4).

Establece que todas las personas tienen derecho a asociarse libremente para la consecución de fines lícitos y este derecho puede ejercerse sin necesidad de autorización previa.  Además, las asociaciones deberán tener un funcionamiento democrático y con pleno respeto del pluralismo.  Sus estatutos, pactos y acuerdos deberán respetar los aspectos del derecho fundamental de asociación, incurriendo en caso contrario en nulidad de pleno derecho.

Una asociación pude constituirse mediante el acuerdo de tres o mas personas físicas o jurídicas, este acuerdo de constitución, que incluirá la aprobación de los Estatutos, habrá de formalizarse mediante acta fundacional, en documento público o privado (art. 5).  Desde este momento la asociación ya puede funcionar como tal y su inscripción en el registro se hará solo a los efectos de publicidad (art. 10).

El acta fundacional contendrá (art. 6):

• Nombre y apellidos de los promotores.

•  La voluntad de constituir una asociación.

• Los estatutos aprobados.

• Lugar y fecha del acta y firma de los promotores.

• Designación de los integrantes de los órganos de gobiernos provisionales.

Los estatutos deberán contener (art. 7):

• Denominación.

• Domicilio y ámbito territorial.

• Duración.

•  Fines y actividades.

• Requisitos de admisión, baja, separación, clases de asociados, etc.

• Derechos y obligaciones de los asociados.

• Criterios que garanticen el funcionamiento democrático.

•  Órganos de gobierno y representación, con su composición, reglas de funcionamientos, procedimientos, etc.

• Régimen de administración, contabilidad y documentación.

• Patrimonio y recursos.

• Causas de disolución y destino del patrimonio.

También se establecen medidas de fomento, y entre estas la declaración de utilidad publica (art. 32).  Para ello, su fines estatuarios deben tender a promover el interés general dentro de un amplio abanico: carácter cívico, educativo, científico, cultural, deportivo, sanitario, de promoción de los valores constitucionales, de promoción de los derechos humanos, de asistencia social, de cooperación para el desarrollo, de promoción de la mujer, de protección de la infancia, de fomento de la igualdad de oportunidades y de la tolerancia, de defensa del medio ambiente, de fomento de la economía social, de defensa de los consumidores y usuarios, de promoción y atención a las personas en riesgo de exclusión por razones físicas, sociales, económicas o culturales, y cualesquiera otros de similar naturaleza.  Su actividad debe estar abierta a cualquier posible beneficiario que cumpla las condiciones de los fines, los miembros de órganos de representación no deben recibir sus retribuciones con cargo a los fondos y subvenciones públicas, que cuenten con medios y organización suficiente y que hayan cumplido todos los requisitos exigidos en los últimos años.

Las asociaciones declaradas de utilidad pública podrán (art. 33) utilizar la mención “Declarada de utilidad pública” en sus documentos, tendrán derecho de disfrutar las exenciones y beneficios fiscales que las leyes reconozcan, beneficios económicos que las leyes establezcan a favor de las mismas y asistencia gratuita en los términos previstos en la legislación especifica.

La ley también contempla la posibilidad de crear Consejos Sectoriales de Asociaciones (art. 42), con el fin de asegurar la colaboración entre las Administraciones públicas y las asociaciones, como cauce de participación ciudadana en asuntos públicos como órganos de consulta, información y asesoramiento en ámbitos concretos de actuación.

Asociaciones de derecho público.

Son conocidas como corporaciones.  Estas son asociaciones, aunque a diferencia de las asociaciones de derecho privado no suelen crearse por un acuerdo entre particulares, sino mediante una norma jurídica estatal.  Entre estas se encuentran Cámaras de Comercio, Comunidades de Regantes, colegios profesionales, etc.  No existe una ley general sobre las asociaciones de derecho publico y habría de remitirse a cada asociación para ver su norma creadora.  El Consejo de la Juventud de España y la mayoría de los consejos de las comunidades autónomas se constituyen como entidades de derecho publico (Consejo de la Juventud de España, 1995)[5].

Las asociaciones del titulo preliminar de la Constitución.

En la Constitución se resalta el papel de sindicatos, organizaciones empresariales y partidos políticos.  Además de lo regulado en la Constitución articulo 6 (partidos políticos), articulo 7 (sindicatos y organizaciones empresariales), articulo 28 (derecho de sindicación) y articulo 17 (funcionamiento de los sindicatos y organizaciones empresariales) podemos encontrar diferente legislación en torno a estas organizaciones:

•  Ley 54/1978 de 4 de diciembre, de partidos políticos.

• Ley 21/1976 de 14 de junio sobre el derecho de asociación política.

• Ley orgánica de Financiación de los partidos políticos 2/1987 de 2 de julio.

• Ley 19/1977 de 1 de abril sobre regulación del Decreto de Asociación Sindical.

• Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de libertad sindical.

Fundaciones.

La Constitución Española marca un hito histórico al dedicar un articulo especifico (articulo 34.1) a éstas.  Las fundaciones son “organizaciones constituidas sin ánimo de lucro que, por voluntad de sus creadores, tienen afectado de modo duradero su patrimonio a la realización de fines de interés general”[6].

Los elementos de la Fundación son:

• Un fin que debe ser de interés general o público.

• El patrimonio o conjunto de bienes para la realización de ese fin de interés general.

• El patronato que se rige por las reglas establecidas en los estatutos por el fundador.

No están constituidas por un amplio numero de personas, sino por un patronato reducido, esto permite que puedan ser teóricamente más ágiles en la gestión, pero existe una menor participación de los beneficiarios (Rodríguez, 1996)[7].  La legislación fundamental en torno a las fundaciones se encuentra en la Ley 50/2002, de 26 de diciembre, de Fundaciones.

Tres son los objetivos que se pretende alcanzar con esta regulación del derecho de fundación.

• Reducir la intervención de los poderes públicos en el funcionamiento de las fundaciones.  Se ha sustituido en la mayor parte de los casos la exigencia de autorización previa de actos y negocios jurídicos por parte del Protectorado, por la de simple comunicación al mismo del acto o negocio realizado, con objeto de que pueda impugnarlo ante la instancia judicial competente, si lo considera contrario a derecho, y, eventualmente, ejercitar acciones legales contra los patronos responsables.

• Se han flexibilizado y simplificado los procedimientos, especialmente los de carácter económico y financiero.

• Dinamizar y potenciar el fenómeno fundacional, como cauce a través del que la sociedad civil puede intervenir en la consecución de fines de interés general.

Se establece que las fundaciones deberán perseguir fines de interés general, como pueden ser, entre otros, los de defensa de los derechos humanos, de las víctimas del terrorismo y actos violentos, asistencia social e inclusión social, cívicos, educativos, culturales, científicos, deportivos, sanitarios, laborales, de fortalecimiento institucional, de cooperación para el desarrollo, de promoción del voluntariado, de promoción de la acción social, de defensa del medio ambiente, y de fomento de la economía social, de promoción y atención a las personas en riesgo de exclusión por razones físicas, sociales o culturales, de promoción de los valores constitucionales y defensa de los principios democráticos, de fomento de la tolerancia, de desarrollo de la sociedad de la información, o de investigación científica y desarrollo tecnológico.

En ningún caso podrán constituirse fundaciones con la finalidad principal de destinar sus prestaciones al fundador o a los patronos, a sus cónyuges o personas ligadas con análoga relación de afectividad, o a sus parientes hasta el cuarto grado inclusive, así como a personas jurídicas singularizadas que no persigan fines de interés general.  No se incluyen en el apartado anterior las fundaciones cuya finalidad exclusiva o principal sea la conservación y restauración de bienes del patrimonio histórico español, siempre que cumplan las exigencias de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, en particular respecto de los deberes de visita y exposición pública de dichos bienes.

La Ley es aplicable a las fundaciones de carácter estatal, mientras que las fundaciones territoriales están sujetas a las disposiciones de sus comunidades autónomas.  Existen las siguientes leyes autonómicas sobre fundaciones:

• Leyes 48 a 49 de la Compilación de Derecho Civil Foral de Navarra.

• Ley 1/1982 de 3 de marzo de Fundaciones Privadas de Cataluña.

• Ley 7/1983 de 22 de junio de Fundaciones de Interés Gallego.

• Ley 1/1990 de 29 de enero de Fundaciones Canarias.

•  Ley 12/1994 de 17 de junio de Fundaciones del País Vasco.

• Ley 1/1998 de 2 de marzo de Fundaciones de la Comunidad de Madrid.

También es importante destacar por su papel en el fomento de las asociaciones y fundaciones a Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo.  Esta ley trata de ayudar a encauzar los esfuerzos privados en actividades de interés general de un modo más eficaz, manteniendo y ampliando algunos de los incentivos previstos en la normativa anterior y estableciendo otros nuevos, más acordes con las nuevas formas de participación de la sociedad en la protección, el desarrollo y el estímulo del interés general.

Esta Ley, dictada al amparo del artículo 149.1.14 de la Constitución y sin perjuicio de los regímenes tributarios forales, tiene una finalidad eminentemente incentivadora de la colaboración particular en la consecución de fines de interés general, en atención y reconocimiento a la cada vez mayor presencia del sector privado en la tarea de proteger y promover actuaciones caracterizadas por la ausencia de ánimo de lucro, cuya única finalidad es de naturaleza general y pública.

Recomendaciones internacionales

Existen resoluciones y recomendaciones de diversos organismos internacionales instando a los gobiernos a reconocer, fomentar, promover, etc.:

• La Carta Social Europea ratificada por España el 29 de abril de 1980, en su articulo 14 Derecho a los Beneficios de los Servicios Sociales.  Para Garantizar el ejercicio efectivo del derecho a beneficiarse de los servicios sociales, las partes de comprometen a fomentar los servicios que, utilizando los métodos de servicio social, contribuyan al bienestar y al desarrollo de los individuos y de los grupos de la comunidad, así como su adaptación al medio o entorno social y a estimular la participación de los individuos y de las organizaciones benéficas o de otra clase en la creación y mantenimiento de tales servicios”.

• Resolución de 19-II-1986, de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre el Día Internacional de Voluntariado por un Desarrollo Económico y Social.

• Recomendación (85)9, de 21-VI-85, del Comité de Ministros del Consejo de Europa, sobre el trabajo voluntario en actividades de bienestar social, donde se considera conveniente promover y desarrollar las acciones voluntarias al servicio de la comunidad y se reconoce la necesidad de fijar algunas reglas sin privarlas de su carácter espontáneo.

• Recomendación de 13-VI-1985, del Consejo de las Comunidades Europeas, sobre la protección social de los voluntarios para el desarrollo.

• Resolución de 16-XII-1983, del Parlamento Europeo, sobre el voluntariado, reconoce la necesidad de una atención sistemática al voluntariado y se compromete a incluir al voluntariado en los programas comunitarios de lucha contra la pobreza.

• Decisión 89/457 del Consejo de las Comunidades Europeas del 18 de julio de 1989 en el que se destaca la acción voluntaria como medio de atención e integración de las personas menos favorecidas.

• Carta Europea para los voluntarios, propuesta por Volonteurope.

• Declaración Universal sobre el voluntariado de septiembre de 1990 y 2001

Este tipo de disposiciones no tiene autentico carácter normativo, ahora bien siempre supone una guía para los gobiernos y son utilizadas por las organizaciones como argumentos ante la Administración a la hora de intentar lograr determinados beneficios.  Así, por ejemplo, la Ley 6/1996, de 15 de enero, del Voluntariado en su exposición de motivos señala “Los derechos y deberes contemplados en la Ley son fiel reflejo de los que con carácter general se apunta en las diversas recomendaciones internacionales sobre la materia, así como los que se recogen en la “Carta Europea para los Voluntarios” propuesta por Volonteurope y la “Declaración Universal sobre Voluntariado”, elaborada por los propios voluntarios en el Congreso Mundial celebrado en París en 1990 […]”[8]. Así, podemos apreciar como a pesar de ser simplemente recomendaciones, en ocasiones tienen una amplia influencia en la legislación de los países.  No deja de ser emotivo, que por ejemplo, la Declaración Universal sobre Voluntariado, elaborada por voluntarios de todo el mundo, pueda tener influencia en la legislación de un país.  Sin duda en el caso de la Ley de Voluntariado española el legislador tuvo suficiente sensibilidad para incluir estas aportaciones.

Leyes autonómicas de servicios sociales.

En la actualidad todas las Comunidades Autónomas tienen leyes de servicios sociales.  En ellas nos podemos encontrar con una gran diversidad desde la ley de Aragón, que no hace una referencia expresa al voluntariado a la Gallega que establece una amplia regulación al respecto, incluso con una carta de derechos y deberes.  Estas leyes suelen incluir:

• Una definición de voluntariado.

• Suelen destacar los principios básicos del voluntariado.

• Señalan los campos de actuación.

• Definen las características de las organizaciones que pueden tener voluntarios y se establecen algunos requisitos.

• Establecen un registro de asociaciones y, el algún caso, de voluntarios.

• Delimitan las competencias de la administración con relación al voluntariado.

• Algunas establecen una carta de derechos y deberes de los voluntarios.

• Pueden incluir medidas de fomento y apoyo al voluntariado.

Las leyes de servicios sociales son:

• Ley 6/1982, de 20 de mayo, del País Vasco (Derogada)

• Ley 8/1983, de 30 de marzo, de Navarra.

• Ley 11/1984, de 6 de junio, de Madrid.

• Ley 8/1985, de 9 de diciembre, de Murcia.

• Ley 26/1985, de 27 de diciembre, de Cataluña.

• Ley 3/1986, de 16 de abril, de Castilla-La Mancha.

• Ley 9/1987, de 11 de febrero, de Baleares.

• Ley 4/1987, de 25 de marzo, de Aragón.

• Ley 5/1987, de 11 de abril, de Asturias.

• Ley 5/1987, de 23 de abril, de Extremadura.

• Ley 9/1987, de 28 de abril, de Canarias.

• Ley 3/1987, de 27 de mayo, de Galicia (Derogada).

• Ley 2/1988, de 4 de abril, de Andalucía.

• Ley 18/1988, de 28 de diciembre, de Castilla León.

• Ley 5/1989, de 6 de julio, de la Comunidad Valenciana.

• Ley 2/1990, de 10 de mayo, de La Rioja.

• Ley 5/1992, de 27 de mayo, de Cantabria.

• Ley 4/1993, de 14 de abril, de Galicia.

• Decreto Legislativo 17/1994 de 16 de diciembre, por el que se aprueba la refundición de las Leyes 12/1983 de 14 de julio, 26/1985, de 27 de diciembre, y 4/1994, de 20 de abril, en materia de asistencia y servicios sociales

• Ley 5/1996, de 18 de octubre, del País Vasco.

Legislación autonómica sobre voluntariado

Las comunidades autónomas también han legislado sobre voluntariado, bien sobre el voluntariado en general, bien sobre el voluntariado social, o en algunas ocasiones sobre sectores muy concretos del voluntariado (voluntariado verde o voluntariado de la tercera edad).

• Ley 25/1991, de 13 de diciembre, de creación del Instituto Catalán del Voluntariado (INCAVOL).

• Ley 9/1992, de 7 de octubre, del voluntariado social en Aragón.

• Decreto 45/1994, de 19 de mayo, del voluntariado social de Andalucía.

• Ley 3/1994, de 19 de mayo, del voluntariado social en la Comunidad de Madrid.

• Decreto 67/1994, de 2 de diciembre, por el que se regula el voluntariado social en La Rioja (derogada).

• Decreto 12/1995, de 19 de enero, por el que se regula el voluntariado en Castilla-León.

• Decreto 10/1995 de 21 de febrero sobre regulación de los expertos voluntarios extremeños.

• Ley 4/1995, de 16 de marzo, del voluntariado en Castilla-La Mancha.

• Decreto 28/1994, de 12 de mayo sobre voluntariado verde en La Rioja (derogada).

• Decreto 246/1996, de 5 de julio sobre el reglamento del cuerpo de bomberos voluntarios.

• Ley 1/1998, de 5 de febrero, reguladora del Voluntariado Social en Extremadura.

• Ley Foral 2/1998, de 29 de marzo, del voluntariado en la Comunidad de Navarra.

• Ley 7/1998, de 6 de mayo, del voluntariado en La Rioja.

• Ley 4/1998, de 15 de mayo; de voluntariado en Canarias.

• Ley 3/1998 de, 18 de mayo, del voluntariado en las Islas Baleares.

• Ley 17/1998, de 25 de junio, del voluntariado del País Vasco.

• Decreto 59/2000, de 26 de julio, por el que se regula el voluntariado cultural en Cantabria.

• Ley 3/2000, de 22 de diciembre, del voluntariado de Galicia.

• Ley 4/2001, de 19 de junio, del voluntariado en la Comunidad Valenciana.

• Ley 7/2001 de 7 de julio, del voluntariado en Andalucía.

• Ley 10/2001, de 12 de noviembre, del voluntariado en Asturias.

• Decreto 30/2003, de 18 de febrero, de funcionamiento del Consejo Vasco del Voluntariado

• Decreto 53/2003, de 30 de abril, por el que se crea la Comisión Regional de Voluntariado de Castilla y León.

• Decreto 123/2003 de 6 de mayo, por el que se aprueba el I Plan Andaluz del Voluntariado en Andalucía

Podemos destacar de estas normas los siguientes elementos comunes:

• Incluyen una definición de voluntariado.

• La mayoría destaca los principios básicos del voluntariado (solidaridad, gratuidad, asociacionismo, participación, etc.)

• Generalmente señalan los campos de actuación (bien dentro del área social aquellas que solo legislan este aspecto, bien en general).

• Señalan las características de las entidades que pueden disponer de voluntarios y establecen algunos requisitos (funcionamiento interno, organización, etc.).

• Establecen un registro de asociaciones y en algunos casos de voluntarios.

• Delimitan las competencias de la Administración con relación al voluntariado.

• Establecen una carta de derechos y deberes.

• Suelen incluir medidas de fomento y apoyo.

Legislación de ámbito estatal

Existe también legislación que hace referencia al voluntariado aunque de nivel nacional y que regula la actuación del voluntariado en sectores específicos como es el voluntariado cultural y el voluntariado en los centros de enseñanza:

• Ley 12/1982, de 7 de abril, de integración social de los minusválidos, contiene referencia al voluntariado en su articulo 64.

• Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local, en su articulo 72 establece que las corporaciones locales favorecerán el desarrollo de asociaciones.

• Ley 2/1985, de 21 de enero, de Protección Civil, establece en su articulo 14 que corresponde a las diferentes administraciones públicas la promoción y el apoyo de la incorporación voluntaria de las ciudadanos a la protección civil.

• Reales Decretos 1033 de 25 de abril y 466/1987, que regulan el registro de entidades de acción social.

• Real Decreto de 15 de julio de 1988, por el que se regulan los fines de interés social de la asignación tributaria del Impuesto General sobre la Renta de las personas físicas, en su articulo 2 se refiere a los programas de cooperación y voluntariado social.

• Orden del Ministerio de Educación de 11 de octubre de 1994, por la que se regula la actividad del voluntariado en los centros públicos que impartan enseñanzas de régimen general.

• Orden del Ministerio de Cultura de 9 de octubre de 1995, por la que se regula el voluntariado cultural.

• Ley 6/1996, de 15 de enero, del voluntariado.

• Real decreto 1910/1999, de 17 de diciembre, por el que se crea el Consejo Estatal de Organizaciones no Gubernamentales de Acción Social.

La ley de voluntariado.

La Ley de Voluntariado de 15 de enero de 1996 tiene como objeto fundamental “promover la participación solidaria de los ciudadanos en actuaciones de voluntariado, en el seno de organizaciones sin animo de lucro públicas o privadas”.

Esta ley supone por parte del Estado:

• Garantizar la libertad de los ciudadanos a expresar su compromiso solidario a través de los cauces que mejor se acomoden a sus más íntimas motivaciones.

• La obligación de reconocer, promover e impulsar eficazmente la acción voluntaria en sus diversas modalidades.

• Respetar el orden constitucional de distribución de competencia y, por tanto, las normas que sobre la misma materia hayan dictado o puedan dictar en un futuro las Comunidades Autónomas.

La ley tiene tres partes claramente diferenciadas:

• El voluntariado.

• Las relaciones entre los voluntarios y las organizaciones.

• Medidas de fomento del voluntariado.

La ley no se refiere sólo al voluntariado social, sino “[…] al resto de ámbitos en los que la participación ciudadana es igualmente valiosa y necesario complemento de la actividad pública.  Desde la educación al deporte, de lo cívico a lo asistencial, la Ley recoge lo que viene siendo la práctica habitual de quienes trabajan de forma altruista en conseguir una sociedad mejor para todos”.  Establece una disposición adicional primera sobre voluntarios en el extranjero y una disposición adicional segunda sobre voluntarios en la cooperación al desarrollo.

El concepto de voluntariado que determina la Ley viene indicado en el articulo 3:

“1. A los efectos de la presente Ley, se entiende por voluntariado el conjunto de actividades de interés general, desarrolladas por personas físicas, siempre que las mismas no se realicen en virtud de una relación laboral, funcionarial, mercantil o cualquier otra retribuida y reúna los siguientes requisitos:

• Que tengan carácter altruista y solidario.
• Que su realización sea libre, sin que tengan su causa en una obligación personal o deber jurídico.
• Que se lleven a cabo sin contraprestación económica, sin perjuicio del derecho al reembolso de los gastos que el desempeño, de la actividad voluntaria ocasione.
• Que se desarrollen a través de organizaciones privadas o públicas y con arreglo a programas o proyectos concretos.”

Quizás el legislador cometió un pequeño error, ya que no está realmente hablando de voluntariado - que hace referencia a la idea de conjunto de personas voluntarias - sino de acción voluntaria.  De acuerdo con la Ley la acción voluntaria debe ser:

• Altruista y solidaria.
• Desarrollarse libremente.
• Sin contraprestación económica
• Desarrollada en el marco de una organización.

Es interesante destacar que la ley hace referencia a que la acción se desarrolle en el marco de una organización “con arreglo a proyectos y programas concretos”, superándose de este modo la acción individual, aislada, esporádica, realizada con muy buena voluntad pero poco eficaz y que no han supuesto muy buena imagen para el autentico voluntariado.

Sin embargo, curiosamente, no define el concepto de voluntario sino que aporta una definición indirecta y considera que son voluntarios aquellos que se comprometan libremente a realizar actividades contempladas en los artículos 3 y 4 (que sean actividades de interés general) [10], es decir son voluntarios aquellas personas que desempeñan acción voluntaria.  Evidentemente no era necesario dar este tipo de definición en un campo en donde existe suficiente literatura como para haber definido en la ley de un modo más rico qué se entiende por voluntario, evitando de este modo posteriores confusiones.

Un aspecto importante de la Ley es que se determinan los derechos y deberes que pueden tener los voluntarios  (articulo 6 y 7).  Podemos clasificar los derechos en:

• Derechos de participación: no-existencia de discriminaciones, funcionamiento democrático de las organizaciones.

• Derechos de apoyo y formación: facilitar la formación, adiestramiento adecuado.

• Derechos económicos: reembolso de los gastos que pueda ocasionar la acción voluntaria, seguros ante daños a terceros, etc.

• Derechos de reconocimiento.  Identificación, respeto y reconocimiento.

Los deberes se pueden clasificar como:

• Deberes de participación: Participar en la organización, en la formación, etc.

• Deberes de eficacia: Actuar de forma diligente y solidaria, seguir las instrucciones adecuadas, etc.

• Deberes de compromiso: Cumplir los compromisos con la organización, confidencialidad, respeto a los beneficiarios, rechazo de contraprestación, etc.

Una carta de derechos y deberes es fundamental por que supone un elemento importante para que los voluntarios puedan desempeñar adecuadamente su labor, evidentemente también les marca obligaciones, como no podía ser de otro modo, pero establece la necesidad que reciban formación, les compensen por los gastos, participen en la entidad, estén asegurados, etc. elementos hasta la fecha muy descuidados en el movimiento asociativo español y que sin duda redundarán en beneficio de los voluntarios y evitarán abusos de las organizaciones hacia estos.

Con respecto a las organizaciones, no realiza una definición de estas sino que establece una serie de condiciones para que puedan contar con voluntarios (articulo 8.1.):

• Estar legalmente constituidas.

• Dotadas de personalidad jurídica propia.

• Carecer de ánimo de lucro.

• Desarrollar programas en el marco de las actividades de interés general.

Las organizaciones que dispongan de voluntarios se ven obligadas por la ley a cumplir una serie de requisitos (articulo 8.2.):

• “Cumplir los compromisos adquiridos con los voluntarios en el acuerdo de incorporación a la organización.

• Acreditar la suscripción de una póliza de seguro, adecuada a las características y circunstancias de la actividad desarrollada por los voluntarios, que les cubra de los riesgos de accidente y enfermedad derivados directamente del ejercicio de la actividad voluntaria, con las características y por los capitales asegurados que se establezcan reglamentariamente.

• Cubrir los gastos derivados de la prestación del servicio y dotar a los voluntarios de los medios adecuados para el cumplimiento de sus cometidos.

• Establecer los sistemas internos de información y orientación adecuados para la realización de las tareas que sean encomendadas a los voluntarios.

• Proporcionar a los voluntarios la formación necesaria para el correcto desarrollo de sus actividades.

• Garantizar a los voluntarios la realización de sus actividades en las debidas condiciones de seguridad e higiene en función de la naturaleza y características de aquéllas.

• Facilitar al voluntario una acreditación que le habilite e identifique para el desarrollo de su actividad.

• Expedir a los voluntarios un certificado que acredite los servicios prestados.

• Llevar un registro de altas y bajas del personal voluntario”.

También establece una serie de obligaciones como la formalización por escrito de la incorporación del voluntario (articulo 9) donde se plasmen los acuerdos y compromisos que deberá tener como mínimo el siguiente contenido:

• Derechos y deberes.

• Funciones actividades y tiempo de dedicación.

• Proceso de formación.

• Duración del compromiso.

Además hace responsables a las entidades de la responsabilidad por daños y perjuicios causados a terceros por el voluntario en el desarrollo de su actividad (articulo 10).

Estas condiciones hacen que cualquier entidad sin animo de lucro tanto publica como privada pueda disponer de voluntarios, pero en la práctica da la impresión que la ley está pensando en las grandes organizaciones, y que viendo la realidad del asociacionismo español sea de difícil cumplimiento por muchas de ellas: seguros, garantizar la formación de los voluntarios, rembolsar los gastos producidos por la actividad, facilitar los elementos necesarios para el desarrollo de la acción voluntaria, los registros de altas y bajas, etc. son elementos deseables pero que serán difícilmente cumplidos por muchas organizaciones.  ¿Nos encontramos con un significativo colectivo de “voluntarios sin ley?”.  Quienes son los destinatarios de la ley ¿los voluntarios, las organizaciones en que se integran o ambos? (Alemán y García, 1999)[11]

Pero quizás la parte de la ley que más polémica levanta es el titulo IV dedicado a medias de fomento del voluntariado.  Por una parte, establece una serie de medidas por parte de la Administración General del Estado (articulo 13) por medio de la asistencia técnica, programas formativos, servicios de información y campañas de divulgación y reconocimiento del voluntariado.  Pero por otro, establece dos medidas que han levantado la controversia:

• Incentivos a los voluntarios en forma de bonificaciones o reducciones en el uso de medios de transporte público estatales, en la entrada a museos y cualquier otra medida que puede establecerse (articulo 14).

• Reconocimiento de los servicios voluntarios que podrá tener los efectos del servicio militar o de la prestación social sustitutoria (articulo 15).

Toda la filosofía de la ley se basa en el desinterés y la libertad sin embargo al establecer este tipo de incentivos parece que puede alejarse peligrosamente de estos conceptos.  Sin duda, de todos los posibles incentivos a los voluntarios, se opto por el más peligroso.  No creo que las asociaciones se colapsen por la llegada de voluntarios con el objetivo de entrar más barato a los museos, o por ahorrarse unos durillos en el transporte (de hecho no se han colapsado), y sin embargo, puede ser una forma de reconocimiento y recompensa adecuada para aquellos que ya son voluntarios.  Pero, si es posible que muchos voluntarios acudieran para evitar el servicio militar o la prestación social.  Unir la objeción y el servicio militar al voluntariado en su Ley no parece muy adecuado por las connotaciones que esto tiene al distorsionar claramente la filosofía del voluntariado, fundamentalmente al tener ambos un carácter entre la juventud punitivo.  Si el tiempo dedicado al voluntariado hubiera de contar como tiempo de la prestación seria más adecuado que esto se contemplara en la Ley de Objeción de Conciencia o en la del Servicio Militar.  En cualquier caso, con la desaparición del servicio militar esta discusión carece de sentido.

Esta posibilidad de convalidación de servicios voluntarios fue desarrollada en el ámbito de la objeción de conciencia, a través del Real Decreto 1248/1.997, sobre convalidación de servicios voluntarios a efectos de la prestación social sustitutoria, estableciéndose los siguientes requisitos:

• Formular la solicitud tras el reconocimiento como objetor

• Haber realizado servicios voluntarios continuados durante un mínimo de 6 meses, contados con posterioridad al reconocimiento como objetor.

• Realizar un mínimo 30 horas al mes, durante este periodo de 6 meses.

• En entidades que tengan convenio suscrito con el Ministerio de Justicia o que reúnan los requisitos establecidos por la Ley de Voluntariado.

Para el cómputo de horas y su convalidación, se tuvo en cuenta el siguiente módulo: 133 horas de servicios voluntarios = 1 mes de prestación.

Posiblemente la solución más adecuada hubiera sido incentivar a las asociaciones y establecer medidas para que éstas incentiven a los voluntarios por medio de la progresiva asunción de responsabilidades, promoción interna, formación continuada, encuentros e intercambios de experiencias, o bien apoyando acciones que muestren a la sociedad la importancia del voluntariado.

El revuelo hubiera sido mucho mayor si se hubieran tenido en cuenta propuestas como las de la incentivación fiscal del voluntariado (Cabra, Zurdo y Giménez-Reyna, 1991)[12] que plantean que sí se incentivan las aportaciones realizadas en bienes materiales, ¿por qué no incentivar las aportaciones de tiempo?.   De acuerdo con los defensores de esta idea “No parece que existan razones para justificar el absoluto desconocimiento que nuestro legislador demuestra con el voluntariado.  Tan merecido es el tratamiento para quienes donan bienes del Patrimonio, o para el funcionamiento de las empresas, o cantidades de dinero, como para quienes aportan algo que para muchos es el bien más escaso, su entrega personal por razones de solidaridad” (Giménez-Reyna, 1994)[13].  Sin duda será un debate futuro, pero actualmente las asociaciones, que son quien más tiene que decir al respecto no parece que apuesten por este tipo de medidas.

A modo de resumen podemos destacar las siguientes características generales de la Ley:

• Tiene una visión amplia del voluntariado que no se reduce al voluntariado social

• Se refiere al voluntariado que se encuadra dentro de una organización tanto pública como privada.

• Se encuentra limitada a los voluntarios y organizaciones que realicen programas de ámbito estatal o supraautonómico o acciones de competencia estatal.

• Pretende deslindar el voluntariado de cualquier prestación de servicios retribuida.

• Para que una organización pueda tener voluntarios:

	No debe tener animo de lucro.
	Este legalmente constituida.
	Tenga personalidad jurídica propia.
	Realice programas en el marco de actividades de interés general.

• Se contemplan medias de fomento del voluntariado.

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